Regards croisés sur l’économie

Comment évaluer un service public culturel ?

L’exemple de l’Opéra de Paris

lundi 8 février 2016, par Julien Bouvet

Tout au long du mois de décembre 2015 les spectateurs de l’Opéra de Paris se sont relayés pour huer copieusement et à raison de deux fois par soir la nouvelle Damnation de Faust à l’Opéra Bastille. Mis hors d’eux par une mise en scène très audacieuse les critiques et les spectateurs ont été très nombreux à manifester une franche désapprobation des partis pris artistiques de l’Opéra de Paris. Quand le directeur retors d’un service public pousse à bout ses usagers, il est légitime de s’interroger sur l’évaluation dudit service financé sur fond public.

Selon la Cour des comptes « évaluer une politique, c’est apprécier l’efficacité d’un programme, d’une politique ou d’une action publique à la suite de la recherche, scientifiquement exigeante, de leurs effets réels, au regard des objectifs (affichés ou implicites) et des moyens mis en œuvre. »

Ainsi, afin de garantir une utilisation optimale de la dépense publique il convient de s’assurer que le service public atteint ses objectifs et que les bénéfices que la société en tire sont supérieurs à son coût. Selon Jacques Bravo l’évaluation d’un service public se fait selon plusieurs dimensions : « d’une part, les réalisations proprement dites, c’est-à-dire les quantités ou niveaux atteints en termes de produit physique ou de prestation de service (…) D’autre part, les effets de ces réalisations sur le milieu dans lequel se déroulent ces activités et sur leur environnement ».

Dans le cas particulier du service public culturel, après avoir examiné le budget de l’Opéra National de Paris, il s’agit de se demander selon quels critères il est possible de proposer une évaluation et enfin comment il est tenu compte des résultats de cette évaluation.

Quel budget pour l’Opéra de Paris ?

Le budget de l’Opéra de Paris s’élève à 200 millions d’euros. Il perçoit chaque année une subvention d’État – en baisse constante depuis 2012 – d’environ 96 millions d’euros (soit un quart du total des subventions accordée à tout le spectacle vivant en France). Le reste du budget est couvert par ses ressources propres et par le mécénat. Chaque année le mécénat couvre environ 5% des dépenses de l’Opéra (soit entre neuf et douze millions d’euros). Il s’agit donc d’une part restreinte qui limite l’influence des mécènes par rapport à d’autres grandes maisons (notamment le Metropolitan Opera de New York). Si à Paris les mécènes ont peu de prises sur le projet artistique leur influence est cependant notable dans la politique tarifaire et l’ouverture à de nouveaux publics. Enfin si l’Opéra de Paris ne devait vivre que de sa billetterie chaque spectateur devrait payer 230 euros pour chaque place de spectacle. Actuellement seules les places de catégorie optima (parterre face à la scène) sont tarifées à ce prix. Le prix moyen des places s’établit environ à 80 euros.

Évaluer l’Opéra, selon quels critères ?

En première analyse, on peut d’abord regarder quels sont les missions de l’Opéra National de Paris telles qu’elles sont définies par l’article 2 du décret du 5 février 1994.
« L’Opéra national de Paris a pour mission de rendre accessibles au plus grand nombre les œuvres du patrimoine lyrique et chorégraphique et de favoriser la création et la représentation d’œuvres contemporaines. À cet effet, il présente des spectacles tant à Paris qu’en province ou à l’étranger et s’attache à diffuser ses productions par des moyens audiovisuels. Il contribue à la formation et au perfectionnement des chanteurs, des danseurs et des chefs de chant. Il participe au développement de l’art lyrique et chorégraphique en France. Il a également pour mission de conserver, aménager, restaurer et mettre en valeur les ensembles immobiliers dont il est doté ou qui sont mis à sa disposition dans les conditions prévues par l’article 3-1. »

Cette définition assez vague des missions laisse croire a priori que l’Opéra de Paris remplit ses objectifs (On ne s’étendra pas cependant sur la « mission de conserver, aménager, restaurer et mettre en valeur les ensembles immobiliers dont il est doté » approximativement respectée dans le scandale des cloisons du Palais Garnier).La question n’est donc pas tant de savoir si les missions sont effectuées mais plutôt comment elles sont effectuées, si l’institution emploie son budget de manière optimale pour remplir ses missions.

La qualité d’un service culturel, une affaire de goût ?

Quand un spectacle est hué tout un mois à chaque représentation de nouvelles questions se posent. L’Opéra de Paris remplit-il davantage sa mission qu’il bouscule ses spectateurs ? Ou les huées sont-elles justement le signe d’une qualité médiocre des spectacles ? Qui est légitime pour évaluer la qualité subjective d’un spectacle ? Les usagers ? Les experts ? Il y a comme dirait Pierre Bourdieu « compétition sociale dans le champ » (La Distinction, 1979) lyrique. Entre d’une part les spectateurs et d’autre part les administrateurs, deux groupes forts d’une importante légitimité culturelle, pour déterminer la norme du bon goût. Si en France ce sont clairement les administrateurs qui dominent le champ, ce n’est pas le cas de toutes les maisons d’opéra (Le Metropolita nOpera de New York par exemple, essentiellement financé par le mécénat, ne peut donner la même liberté à ses administrateurs).

L’Opéra de Paris n’est pas un service public comme les autres, le directeur y est responsable d’un projet artistique. Le décret de 1994 donne clairement l’initiative au directeur, il s’agit d’une logique top-down dans laquelle les usagers sont passifs et n’entrent pas dans le processus d’élaboration des saisons. Malgré cette prédominance des experts, les usagers ont néanmoins des moyens d’actions.

La qualité du service public de l’Opéra de Paris peut être encore le produit d’une orientation stratégique. La critique se donne certains critères objectifs pour évaluer une production au-delà de la subjectivité du spectateur. Il s’agit notamment de la qualité de la distribution (nombre de chanteurs internationalement reconnus), du nombre de productions et de nouvelles productions sur une année, des moyens déployés dans une mise en scène, des temps de répétition, du choix d’œuvres aux proportions modestes (Le Ring de Wagner coûte plus cher que La voix humaine de Poulenc) etc. Jusqu’en 1989 l’Opéra de Paris privilégiait en effet un nombre réduit de représentation de grande qualité. L’institution a ensuite réévalué sa stratégie pour plus d’ouverture, en réduisant la qualité objective des spectacles (c’est-à-dire par exemplele nombre de grand chanteur internationaux, le prix des mises en scènes etc.) pour accroître leur quantité et ainsi ouvrir l’opéra à un public plus large autorisant dès lors des économies d’échelles qui ont permis de baisser le prix moyen des places. De Rolf Libermann à Stéphane Lissner il est donc difficile de proposer une évaluation de l’Opéra national de Paris selon les mêmes critères quand l’institution se donne de nouvelles missions.

Sociologie des usagers de l’Opéra de Paris

L’Opéra de Paris se distingue des autres services publics par la sociologie de ses usagers. L’opéra est en effet une pratique très minoritaire, qui ne concerne que 4% de la populationet majoritairement les diplômés du supérieur. Notons que même parmi les CSP les plus favorisées l’Opéra demeure une pratique très minoritaire. Comme vu plus haut, à lui seul l’Opéra national de Paris concentre 25% de toutes les subventions accordées par le ministère de la culture à tout le spectacle vivant en France. Il est rare qu’un service public qui concerne si peu d’usagers bénéficie d’un budget aussi généreux. Une telle disproportion peut surprendre, mais il ne faut pas négliger un objectif majeur et implicite de prestige de la place de Paris au sein du monde lyrique. Avec le MetropolitanOpera de New York et la Scala de Milan, l’Opéra Garnier est sans doute l’une des maisons d’Opéra les plus prestigieuses au monde et accueille chaque année 19% de spectateurs étrangers. L’évaluation de ce service public particulier intègre donc sa capacité à assurer son envergure internationale.
Si non seulement l’Opéra est l’une des pratiques culturelles les plus chères pour l’État c’est aussi l’une des moins accessibles. Bien que l’Opéra de Paris applique une politique volontariste de modération du prix des places, il demeure que ce sont encore les catégories sociales déjà les plus favorisés qui profitent de ces opportunités. L’Opéra étant en effet perçu comme une pratique culturelle par et pour l’élite, il est rare de s’y intéresser de façon autonome. La connaissance même de la politique tarifaire de l’Opéra est ainsi réservée à ceux qui connaissent déjà bien la maison.

Dans cette mesure on perçoit déjà que même avec une politique volontaire il demeure difficile pour l’Opéra de Paris de tenir sa « mission de rendre accessibles au plus grand nombre les œuvres du patrimoine lyrique »

Comment les usagers d’un service public culturel peuvent-ils peser sur le projet artistique ?

Les usagers peuvent influencer le service public de deux façons, soit directement consultés par l’institution pour donner une évaluation, soit en manifestant spontanément leur sentiment.

Enquêter les usagers

Le premier cas apparaît une fois par an à l’Opéra de Paris via une enquête de satisfaction par internet. Cette méthode a cependant ses limites. Parmi les spectateurs qui utilisent le site de l’Opéra les jeunes sont surreprésentés. Or le jeune que je suis – par exemple – même déjà très satisfait par la politique de l’Opéra aura tendance à réclamer des mesures toujours plus volontaires pour la jeunesse. Le lobbysme des jeunes a aujourd’hui si bien fonctionné que j’ai eu l’occasion d’être traité de « privilégié ennemi » par quelque spectatrice qui n’avait plus pour elle l’avantage de l’âge. Du reste cette enquête de satisfaction demeure dans une logique top-down, c’est-à-dire que les usagers sont consultés mais que leur avis n’est pas déterminant, en définitive c’est toujours l’institution qui décide, même contre ses usagers. Le rapport d’activité 2014 précise en effet que les enquêtes sont utilisées pour affiner la communication de l’institution et proposer des offres adaptées à chaque segment.

Écouter les usagers

Dans le second cas, les spectateurs se manifestent eux même. Ils ont alors, selon la théorie d’Albert Hirschman (Défection et prise de parole, 1970), trois options : exit, voice ou loyalty. Exit, le spectateur outré cesse d’aller à l’opéra, impensable. Voice le spectateur exprime son sentiment (ses huées et les critiques qu’il partage libéralement sur les internets). Loyalty, ne pouvant faire l’économie de l’Opéra de Paris, le spectateur avide de nouveauté est contraint d’y retourner. Un des principaux enjeux de la théorie d’Hirschman est le rôle de la concurrence. Ici en situation de concurrence imparfaite où l’Opéra de Paris réalise l’essentiel de la billetterie des spectacles d’opéra, les directeurs se sentent souvent peu menacés par les récriminations de spectateurs qui ne savent pas apprécier la « nouveauté ». Ainsi quand même l’évaluation est bien faite, les directeurs ne sont pas incités à en tenir compte.

Que faire après l’évaluation ?

Une fois l’évaluation réalisée, il importe de savoir ce que l’institution fait des résultats. Comment ajuste-elle sa politique pour remplir plus efficacement ses objectifs à la mesure des évaluations réalisées ? On l’a vu, dans une logique top-down le projet artistique est premier, le directeur n’est pas incité à écouter ses usagers. Si l’institution fait évoluer sa politique ce ne sera pas sur la base de l’appréciation subjective de ses spectacles mais le plus souvent sur des données plus objectives comme la distribution par âge de ses spectateurs. Nous pouvons l’illustrer avec la politique en direction des jeunes que mène l’Opéra.

Un cas pratique : comment évaluer la politique à l’égard des jeunes de l’Opéra de Paris ?

Si l’institution finalement écoute assez peu les vieux rochons, la raison en est sans doute que l’Opéra depuis plusieurs années voit son public vieillir puis mourir. Il est donc plus cohérent pour remplir les missions d’écouter prioritairement les jeunes sans lesquels l’institution est menacée. On l’a vu sa mission est de donner accès à l’opéra au plus grand nombre. Cet objectif trouve essentiellement sa réalisation dans la politique des places jeunes et des avant-premières jeunes.L’âge moyen des spectateurs de l’Opéra de Paris est de 45 ans, soit 5 ans de plus que la moyenne d’âge de la population française.

Ainsi l’Opéra a mis en place des tarifs jeunes. Toutes les personnes âgées de moins de 28 ans peuvent acheter des places d’opéra à 35 euros en première catégorie. Pour évaluer cette politique un outil fondamental est l’analyse contrefactuelle.
Il s’agit de comparer la situation observée une fois le service mis en place avec celle que l’on observerait en l’absence d’intervention publique. La mise en place de cette politique a-t-elle permis à plus de jeunes de se rendre à l’Opéra ? Ou bien ces jeunes font-ils déjà parti de milieux privilégiés qui se seraient de toute façon rendus à l’Opéra ? Pour le savoir on pourrait calculer la différence de taux de fréquentation par âge du public avant et après la mise en place de la mesure. Cette comparaison intertemporelle pose cependant le problème de l’évolution de la conjoncture. Par exemple en France, en 2015 la fréquentation des spectacles lyriques a connu une baisse significative après les attentats qui ont touché Paris. Comparer la fréquentation de 2014 avec celle de 2015 nous expose donc à ce biais conjoncturel.Pour y échapper on peut n’appliquer les tarifs jeunes qu’à certains spectacles (le group test) et comparer l’évolution des taux de fréquentation (nombre de jeunes se rendant à l’opéra / nombre total de jeunes) entre le groupe test et le groupe témoin, avant et après la mise en place d’un nouveau tarif .Est-on vraiment sûr que c’est l’action publique qui explique les résultats de nos mesures où d’autres cause qui ont-elles été plus déterminantes ?

On peut enfin observer à qui profite la politique. Les avant-premières jeunes, en proposant des représentations à dix euros exclusivement réservées aux moins de 28 ans, donnent à l’opéra des données utiles sur le profil sociologique des bénéficiaires de sa politique. En regardant par exemple les adresses des jeunes qui ont acheté ces places ont peut savoir si cette politique a permis d’ouvrir l’Opéra a un public qui ne s’y serait pas rendu autrement, ou bien si les bénéficiaires de la mesure profitent d’un effet d’aubaineset fond déjà parti des spectateurs les plus assidus de l’institution.

En définitive, l’évaluation du service public culturel n’est pas une tâche évidente, d’abord parce qu’elle comporte une part de subjectivité quand il s’agit de juger de la qualité d’un spectacle. Ensuite parce que dans la logique top-down qui prévaut à l’Opéra de Paris, les usagers sont toujours second après le projet artistique remettant ainsi en question l’opportunité même d’une évaluation. La direction est moins incitée à tenir compte de l’évaluation de la satisfaction des usagers plutôt que celle de l’objectif de démocratisation. On a donc avec l’exemple de l’Opéra de Paris un service public atypique dans lequel les usagers ne sauraient être compétents pour qu’on les écoutât sincèrement dans l’élaboration d’une programmation.

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